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Società civile e mediazioni internazionali

Maddalena Pezzotti — Mon, 06 Nov 2023 21:43:38 +0000

Nell’ambito della nuova architettura per la pace si sono fatte strada apprezzabili organizzazioni non governamentali, fra le quali, il Carter Center di Atlanta, la Comunità di Sant’Egidio di Roma, l’International Crisis Group di Bruxelles, il Centre for Humanitarian Dialogue di Ginevra, la Crisis Management Initiative di Helsinki, il Conflict Prevention and Peace Forum di New York, e la Nonviolent Peaceforce di Ginevra. La loro storia e operato riflettono un approccio alternativo al confronto armato che, spesso, trova poco margine nel dibattitto pubblico, e il consolidarsi delle posizioni degli stati, a fronte delle sfide per la stabilità di scenari eterogenei, dall’Europa orientale, al Sahel, e la Palestina, per citarne alcune. Malgrado ciò, sono la dimostrazione di quanto l’applicazione del diritto internazionale, predisposto sulla scorta delle lezioni apprese dalle grandi conflagrazioni belliche del secolo scorso – che hanno condotto alla creazione delle Nazioni Unite e l’Unione Europea -, apporti risultati concreti nella direzione dell’idea di pace duratura, a partire dalla comprensione e il superamento delle cause soggiacenti ad asimmetrie, tensioni e violenze, mentre la scelta della guerra, come strumento di imposizione, punizione o vendetta, acuisce e incancrenisce le problematiche esistenti.

Il Carter Center (1982), neutrale e non profit, fondato da Jimmy e Rosalynn Carter, in associazione con la Emory University, dove quell’anno l’ex presidente era diventato professore emerito, si impernia a un’aderenza fondamentale ai diritti umani, e cerca di prevenire e appianare i conflitti e far progredire la libertà e la democrazia. Durante il suo mandato, dal 1977 al 1981, Carter aveva raggiunto sostanziosi traguardi in politica estera, che includono i trattati sul canale di Panama, gli accordi di Camp David, il trattato di pace fra Egitto e Israele, il trattato Salt II con l’Unione Sovietica, e l’inaugurazione di relazioni fra gli Stati Uniti e la Repubblica Democratica di Cina. Jimmy Carter e il Centro, dal 1989 al 2020, sono stati involucrati in mediazioni in 14 paesi e due vaste aree geografiche, la regione dei Grandi Laghi in Africa e il Medio Oriente, e hanno coadiuvato 14 missioni di osservazione elettorale. Nel 2002, Carter è stato insignito con il premio Nobel, in riconoscimento della sua abnegazione nell’individuare varchi pacifici nei dissidi internazionali e stimolare lo sviluppo economico e sociale.

È conosciuto a coloro che si prodigano nel campo della pace, l’apporto della Comunità di Sant’Egidio e, in special modo, la trattativa sull’annosa guerra in Mozambico, dove le diplomazie ufficiali avevano più volte fatto un buco nell’acqua. Nel 1990, infatti, rappresentanti della Comunità aprono i negoziati tra i contendenti dello scontro civile e, due anni più tardi, vengono siglati gli accordi di Roma. La Comunità, detta “l’Onu di Trastevere”, ha favorito l’accordo di pace in Guatemala nel 1996, l’accordo di garanzia con il quale i leader albanesi si compromettevano a rispettare il risultato delle elezioni che nel 1997 posero fine all’anarchia politica, la liberazione dell’intellettuale e pacifista kosovaro Ibrahim Rugova, in seguito presidente delle istituzioni provvisorie di autogoverno, e il patto per la democrazia in Guinea nel 2010. Altre esperienze, nonostante l’esito negativo, come quelle in Algeria, tra il 1994 e il 1999, in concomitanza con un colpo di stato e l’insediamento di una giunta militare, o il tentativo di chiudere un accordo di pace nel nord dell’Uganda, abortito per il rifiuto all’ultimo momento dei guerriglieri, sono comunque una chiara testimonianza del pari rilievo e funzionalità reciproca delle diverse piste.

L’International Crisis Group (1995), impegnato nel fornire un contributo al disegno di politiche che possano costruire un mondo incruento, è stato fondato come un’organizzazione indipendente, in risposta agli orrori avvenuti in Somalia, Ruanda e Bosnia. Gli esperti realizzano ricerche sul terreno, con la partecipazione di tutti gli attori, condividono le differenti prospettive e suggeriscono opzioni pratiche. Pubblica indagini comprensive e fornisce informazioni in tempo reale a coloro che sono incaricati di prendere decisioni, per evitare o, quantomeno, limitare minacce alla sicurezza. In aggiunta, vengono patrocinati colloqui con capi di governo, politici, mezzi di comunicazione, società civile per porre l’accento su emergenze, prossime o potenziali, prima che la spirale vada fuori controllo, e per aprire opportunità di intesa. La combinazione di presenza fisica, continua e costante, in teatri afflitti dalla violenza, accesso a sfere di alto livello e impatto, e competenza nell’elaborazione di raccomandazioni mirate e viabili, ha preso le sembianze di un intelligence per la pace che ha permesso un ridimensionamento delle crisi in Afghanistan, Etiopia, Mali, Nagorno-Karabakh.

Il Centre for Humanitarian Dialogue (1999) è un organismo senza fini di lucro, che si poggia sui principi di umanità e imparzialità, valendosi della diplomazia privata con la meta della pace. Aggiorna e assiste la comunità internazionale per sormontare dispute bilaterali e multilaterali, con un’influente rete globale, e nel disegno di accordi, inclusi cessate il fuoco e corridoi umanitari, dal terrorismo dell’Eta in Spagna alla crisi ucraina del grano, a teatri complessi in Etiopia, Darfur, Filippine, Myanmar, e Somalia. Allo stesso tempo, offre supporto locale a settori emarginati, affinché abbiano gli strumenti per affrontare contingenze che ripercuotono sulle loro vite. Il Centro è vincolato all’80 per cento dei conflitti odierni e nel 2022 è stato insignito con il Canergie Wateler Peace Prize. Quest’anno ha celebrato il ventesimo anniversario del prestigioso Forum di Oslo, convocato con la cancelleria norvegese, nella cornice del Chatham House Rule, che disciplina la confidenzialità in quanto alla fonte – ma non al contenuto -, di discussioni a porte chiuse, fra esperti, politici, e attivisti, incoraggiando una comunicazione franca per il miglioramento delle relazioni internazionali.

La Crisis Management Initiative (2000), altrimenti conosciuta come la fondazione per la pace di Martti Ahtisaari, ex presidente della Finlandia e Premio Nobel per la pace nel 2008, si occupa di anticipare e risolvere i conflitti violenti attraverso il dialogo informale, la creazione di capacità e l’accompagnamento della comunità globale verso il rafforzamento della pace. L’Ue e singoli paesi europei, tra cui la Finlandia per il 55 per cento, sono finanziatori significativi. Ha svolto ruoli di mediazione, e organizzato consultazioni fra stati e gruppi armati, in Indonesia, Iraq, Sud Sudan, Ucraina, Transnistria, Burundi, Yemen, Palestina. La Fondazione si muove lontano dai riflettori, non rilascia commenti sulle negoziazioni in corso e, spesso, i successi ottenuti non vengono divulgati. A chiusura del mandato presidenziale, Ahtisaari declinò l’offerta di assumere la carica di Alto Commissario per i Rifugiati delle Nazioni Unite, dichiarando che era impellente dedicarsi alle determinanti strutturali delle guerre, invece che dei loro effetti. Come parte di questa visione, Ahtisaari creò, quindi, la Fondazione e accettò di presiedere l’International Crisis Group.

Valido è il lavoro del Conflict Prevention and Peace Forum (2000) e, in particolare, la sua abilità nel collegare i governi occidentali con compagini del fondamentalismo islamico, a esempio Hamas e Hezbollah, nella doppia convinzione che l’isolamento esacerba l’estremismo e i nessi dialettici possono disinnescare fattori di rischio, sebbene l’iniziativa, peraltro perseguita con le medesime ripercussioni dalla Crisis Management Initiative, sia stata criticata da quanti pensano non si debba interloquire con gruppi terroristi. Il Forum fornisce all’Onu un accesso rapido e incondizionato a conoscenze e competenze analitiche, colmando la lacuna tra ricerca empirica e spazi decisionali nella gestione dei conflitti. Vi sono poi organizzazioni – dai Balcani al Caucaso, dal Sud America all’Asia -, specializzate nel peacebuilding e nel peacekeeping civile che, grazie alla loro dedizione nella tessitura dal basso di fiducia e zone di dialogo, hanno mediato situazioni in potenza esplosive. Si veda la traiettoria ricca di intuizioni di Nonviolent Peaceforce (2002), la cui missione è di proteggere i civili e interrompere le aggressioni con strategie che non prevedono l’uso delle armi. I valori che la guidano sono la non violenza, come forza morale di cambio sociale; il primato dell’azione civilian-to-civilian, per preservare la vita, ridurre le ostilità, e mettere a punto dinamiche che ne sovvertano il contesto; e il rispetto per la “pluriversalità”, ovvero quel conglomerato di identità, rappresentazioni e narrative, di eguale dignità che la pace deve saper tenere insieme.

I singoli stati, e le organizzazioni formali multilaterali, pur con obiettivi espliciti relativi alla prevenzione dei conflitti armati, il mantenimento della sicurezza, e il conseguimento della pace, hanno raccolto molti fallimenti in congiunture drammatiche della storia contemporanea, per non essere riusciti a intervenire olisticamente, agire in maniera precauzionale o, ancora, rapida ed elastica, alle prime avvisaglie di una crisi. La loro inefficacia è stata spesso dettata dall’essere portatori di interessi politici ed economici e di presunte legittimità morali, rivelatisi un ostacolo alla rimozione delle cause, o dall’essere collocati in seno ad alleanze strumentali con realtà di maggior peso che, in forma diretta o indiretta, dettano l’agenda e influenzano la comunicazione. Soprattutto, le modalità di reazione rispondono a una mentalità retriva che vede la corsa agli armamenti come deterrente, e l’impiego di operazioni militari come espediente predominante per rinstaurare l’ordine, applicare un modello democratico o detenere la violenza, nell’equivoco sostanziale, smentito dai fatti, secondo il quale esistano “guerre buone” e queste possano garantire la pace. Le guerre, invece, per lo più si perdono, e la devastazione sociale, psicologica, e culturale, provocata ha sequele complesse di lungo termine, che pregiudicano intere generazioni, e di cui si finisce per accudire solo agli effetti più immediati.

I soggetti non istituzionali, che hanno portato a conclusione processi fruttiferi di facilitazione multilivello, meritano, oltre che di attenzione, di studi specifici per distillare lezioni apprese replicabili in futuro. Purtroppo, questo è un campo in cui esiste poca letteratura scientifica e che ha avuto scarso riconoscimento. Sebbene la peculiarità dei contesti e la singolarità dei rapporti creati renda impossibile l’universalità di uno schema, alcuni capisaldi hanno una valenza trasversale, nella fattispecie, l’importanza di coinvolgere attori locali, operare tenendo presente che le parti in lotta sono i veri protagonisti della mediazione e solo da esse può arrivare una soluzione sostenibile, assicurare la complementarietà dei canali preposti e il loro coordinamento. Va, altresì, tenuto in considerazione che i conflitti possono trascinarsi per anni e trasformare il negoziato in un susseguirsi di tattiche di logoramento. Ciò è tuttavia utile, perché miscela un amalgama di vincoli di avvicinamento e conoscenza speculare.

Viviamo in un mondo sempre più polarizzato, frammentato e pericoloso. Hanno assunto preminenza espressioni armate dell’estremismo religioso, pesante eredità del tracollo di guerre precedenti, alimentate da antagonismi regionali e internazionali, così come reti criminali legate al narcotraffico, fomentate dalla crescente povertà e l’aumento dell’esclusione. È anche in atto una feroce ricomposizione dei poteri nella geopolitica globale che si avvale del ricorso alla forza e la disinformazione. Conflitti nuovi e cronici sorgono e perdurano a motivo di questi fattori, con alti costi umanitari ed economici. La diplomazia multilivello di soggetti non statali ha aiutato ad affrontare e governare circostanze che sembravano fuori controllo, dove le fazioni non accettavano nemmeno l’intercessione delle Nazioni Unite. Limitare la violenza su ampia scala, ed edificare percorsi autentici di riconciliazione, necessita di una diplomazia svecchiata, dinamica e creativa, e una classe politica responsabile e non ideologica, con profondità di ragionamento storico, rigorosa sul piano del diritto internazionale, senza eccezioni facinorose, e alfabetizzata al linguaggio della pace.

Maddalena Pezzotti

Esperta internazionale in inclusione sociale, diversità culturale, equità e sviluppo, con un’ampia esperienza sul campo, in diverse aree geostrategiche, e in contesti di emergenza, conflitto e post-conflitto. In qualità di funzionaria senior delle Nazioni Unite, ha diretto interventi multidimensionali, fra gli altri, negli scenari del Chiapas, il Guatemala, il Kosovo e la Libia. Con l’incarico di manager alla Banca Interamericana di Sviluppo a Washington DC, ha gestito operazioni in ventisei stati membri, includendo realtà complesse come il Brasile, la Colombia e Haiti. Ha conseguito un Master in Business Administration (MBA) negli Stati Uniti, con specializzazione in knowledge management e knowledge for development. Senior Fellow dell’Università Nazionale Interculturale dell’Amazzonia in Perù, svolge attività di ricerca e docenza in teoria e politica della conoscenza, applicata allo sviluppo socioeconomico. Analista di politica estera per testate giornalistiche. Responsabile degli affari esteri ed europei dell’associazione di cultura politica Liberi Cittadini. Membro del comitato scientifico della Fondazione Einaudi, area relazioni internazionali. Ha impartito conferenze, e lezioni accademiche, in venti paesi del mondo, su migrazioni, protezione dei rifugiati, parità di genere, questioni etniche, diritti umani, pace, sviluppo, cooperazione, e buon governo. Autrice di libri e manuali pubblicati dall’Onu. Scrive il blog di geopolitica “Il Toro e la Bambina”.

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Afghanistan: anche le “guerre buone” finiscono male

Maddalena Pezzotti — Mon, 31 Aug 2020 15:53:52 +0000

Tutti i presidenti americani, dal 2001 a oggi, hanno inseguito il momento adatto per ritirarsi dall’Afghanistan, ossia quell’ineffabile punto di equilibrio fra l’intensità della guerra e la solidità del governo che permettesse un’evacuazione senza il rischio di un’ondata terroristica. Neppure uno è riuscito nell’intento e non per assenza di opportunità.
Una miscela di fiducia sproporzionata negli esiti militari, e una apprensione smisurata per eventuali ripercussioni in patria, non ha permesso di cogliere alcune occasioni che avrebbero potuto essere risolutive se non per la pace, almeno per un bilancio meno violento. Il conflitto in Afghanistan, con oltre diciotto anni, è il più lungo nella storia degli Stati Uniti. È costato mille miliardi di dollari, la vita di 2.300 soldati americani e lesioni di altri 20 mila. Almeno mezzo milione di agfhani, tra governativi, talebani e civili, sono morti o sono stati feriti. Malgrado il prezzo pagato, Kabul non è in grado di sopravvivere senza il sostegno di Washington.
La “guerra buona”, in contrasto a quella in Iraq, venne sferrata da George W. Bush, in reazione all’attacco dell’11 settembre. Il regime talebano fu rovesciato, al Qaeda sparigliata, e venne istituito un esecutivo retto dal moderato Hamid Karzai. Per quattro anni, il paese si mantenne relativamente tranquillo. Nel 2004, venne approvata la costituzione, vennero indette elezioni democratiche e Karzai riuscì a catalizzare il consenso delle fazioni avverse. In piena narrativa del trionfo, Mullah Omar, lanciò dalla clandestinità un appello alla riorganizzazione e il rilancio dell’offensiva. Venne fondata la Shura di Quetta -città pachistana sede delle manovre talebane-, militanti vennero proscritti e addestrati, quadri si infiltrarono in Afghanistan. Gli Stati Uniti sottovalutarono il pericolo e non vennero presi sufficienti provvedimenti contro il Pakistan, da dove invece si riprofilava movimento.
Per tre anni, dal 2006, i talebani avanzarono, sino a conquistare gran parte del sud e dell’est, e creare un governo parallelo. I terroristi si muovevano con libertà fra le basi in Afghanistan e quelle in Pakistan, ma in difesa di altri interessi geopolitici, quest’ultimo continuò a essere considerato un alleato. Gli Stati Uniti vennero assorbiti in scontri serrati, e nonostante la provata resilienza talebana, la strategia non cambiò e si continuò a puntare a una affermazione assoluta. Nel 2009, Barack Obama inviò rinforzi per quasi 100 mila soldati con un piano di ripiego entro il 2011. Durante il triennio successivo, fu ristabilito l’ordine nelle principali città, l’esercito regolare e la polizia vennero irrobustiti, e Osama bin Laden cadde in un’operativo speciale. Tuttavia, in questo periodo si registrarono le perdite maggiori in due decenni e gli Stati Uniti di Obama spesero per anno in Afghanistan oltre il 50 per cento dello stanziamento pubblico per l’educazione. In questa fase, Obama si concentrò sul controterrorismo, l’orientamento e la formazione delle milizie. Annunciò una nuova data per la smobilitazione totale entro il 2016, senza però fare i conti con la rilevanza degli aspetti psicologici della prolungata presenza americana, le sequele sociali del conflitto, e le frizioni fra le dimensioni tribali e di classe. Di fatto, nel 2015, l’esercito afghano, superiore in numeri e meglio preparato ed equipaggiato, perse una battaglia dietro l’altra. A Kunduz 500 talebani sconfissero 3 mila soldati, e a Helmand in 1.800 ne batterono 4.500. Nel 2016, il premier, Ashraf Ghani, era più debole del suo omologo di dieci anni addietro, e i talebani controllavano una porzione preponderante di territorio. Obama sospese le proprie decisioni.
Quando Trump arriva alla Casa Bianca, nel 2017, l’Afghanistan si trova in pieno conflitto. Dapprincipio, approva un aumento di unità dell’esercito, ma alla ricerca di una via d’uscita, nel 2018, apre a negoziazioni con i talebani. Un tentativo realizzato fra il 2010 e il 2013 non prospera. Non si riescono a configurare i gruppi negoziatori, il Mullah Omar resta nascosto in Pakistan, e poi muore lasciando un vuoto nella controparte. Nel 2019, Trump giunge al punto più prossimo a un ritiro in vent’anni.
Attraverso nove complicati colloqui, viene pattuito un cronogramma con i talebani e il cessate il fuoco, a cambio della loro partecipazione nelle negoziazioni con il governo afghano. L’annuncio del termine della guerra è previsto a Camp David nel mese di settembre, ma l’uccisione e il ferimento in Afghanistan di soldati americani fa sfumare l’unica vera possibilità di pace.
All’insuccesso hanno contribuito tre fattori principali: la corruzione, l’influenza del Pakistan, e l’idea identitaria della resistenza. La mancata proattività americana nel rimuoverne i presupposti o contrarrestarne le conseguenze, e la loro evoluzione nel tempo, ha prodotto un accumulo di situazioni sfavorevoli.
Il desvio di fondi pubblici, la confisca di terre di oppositori, l’assegnazione clientelare di posti statali, e l’abuso di azioni americane per eliminare nemici politici, hanno generato critiche e malcontento, e motivato l’insurgenza. Molte tribù, abbandonate a sé stesse, senza appoggio per risolvere problemi di ordine socioeconomico, o vessate da diatribe intertribali, che il governo ha nutrito invece di comporre, hanno finito per abbracciare la dottrina talebana, offrendo uomini e logistica. Gli effetti del ruolo del Pakistan, inoltre, sono stati sottostimati. Nel 2001, il presidente Pervez Musharraf aveva tagliato i ponti con i talebani, in risposta a un diktat dell’amministrazione Bush.
Nondimeno, il timore che l’India stesse guadagnando terreno in Afghanistan, con i Tajiks – gruppo etnico reputato antipachistano – nella coalizione di Karzai, fece sì che, nel 2004, ritornasse alla condotta iniziale. Il Pakistan ha fornito ai talebani un porto franco, organizzato campi di esercitazioni e assistito la pianificazione bellica.
La misura dell’onore nazionale e del valore individuale incarnati dai talebani, e radicati nella difesa della patria e della religione, hanno ispirato generazioni di combattenti volontari. Nel 2015, un’inchiesta tra funzionari di polizia di 11 province, condotta dall’Istituto Afghano di Studi Strategici, rivelò che l’11 per cento degli intervistati si fosse arruolato per fronteggiare i talebani. Il resto aspirava a un salario e non era motivato a morire per una causa. Questa asimmetria spiega il comportamento negativo delle forze di sicurezza afghane in determinate congiunture.
Ci sono anche state disposizioni che avrebbero potuto essere diverse: il fiasco non era inevitabile.
Circostanze vantaggiose si sono presentate fra il 2001 e il 2005, nel 2014 e nel 2011. Purtroppo, gli Stati Uniti non hanno intrapreso il cammino che avrebbe potuto evitare l’instabilità che è subentrata. L’esclusione dei talebani dall’accordo posteriore all’invasione è stato il primo errore a carico della squadra di Bush. Leader di rango tentarono di negoziare la pace nel dicembre del 2001, e si riavvicinarono fra il 2002 e il 2004, pronti ad abbandonare le armi, riconoscere Karzai come legittimo, a cambio di poter aderire al processo politico. In entrambi i casi, venne bandito qualsivoglia dialogo. Pur avendo precluso la conciliazione nazionale e lasciato ai talebani la lotta come sola opzione, la costruzione dell’esercito afghano fu lenta e insufficiente. La facilità con cui si diede l’occupazione nel 2001 aveva plasmato una percezione distorta di vittoria e gli Stati Uniti si concentrarono sull’Iraq. Nel 2006, erano stati approntati 26 mila soldati, e quando i talebani tornarono ad aggredire la disfatta fu inesorabile.
La forma della repressione che ne è seguita è stato il secondo errore, riconducibile sia a Bush sia a Obama, in quanto ha catalizzato un aumento della resistenza. In retrospettiva, gli Stati Uniti avrebbero ottenuto migliori frutti se non avessero reagito con tanta durezza. Obama, in campagna elettorale, aveva promesso un aumento delle truppe per sconfiggere i talebani e i suoi provvedimenti hanno provocato una spirale catastrofica.
Il terzo errore è stato porre restrizioni ai raid aerei. Obama deliberò che sarebbero stati utilizzati in extremis, quando una postazione afghana fosse in pericolo di un’imminente distruzione. Se il proposito era quello di ridurre il coinvolgimento americano, e il sacrificio umano, il risultato fu del tutto divergente. I talebani si rinvigorirono, precipitando gli americani nella sconfitta. Di fronte agli alti costi e gli scarsi benefici, per quale ragione gli Stati Uniti non hanno abbandonato l’impresa? La domanda trova risposta nelle tattiche elettorali interne. Dopo l’11 settembre i presidenti americani sono stati ostaggio dell’incognita terrorismo. Fino al 2002, i sondaggi Gallup mostravano che la maggioranza degli americani credeva che un nuovo attentato sul suolo nazionale fosse probabile. Per questa ragione, Obama, in realtà, non ha mai avuto una genuina intenzione riguardo al ripiegamento. Solo dopo la soppressione di bin Laden, un sondaggio Gallup del maggio del 2011 indicò che il 59 per cento degli americani credeva che la missione in Afghanistan si fosse conclusa. Persisteva, comunque, una minaccia residuale, e la nascita dell’Isis nel 2014 in Iraq e Siria portò a optare per rimanere. Anche Trump, temendo di essere danneggiato sul versante politico, dopo le incursioni talebane del 2019, abbandona il tavolo negoziale.
Ritirarsi dall’Afhanistan si è rivelato altrettanto difficile che vincere la guerra. La verità è che nessuno ha avuto il coraggio di rischiare il potere a cambio della pace. Con probabilità, è anche venuta meno una strategia aldilà di punti di vista unilaterali, belle speranze e grandi annunci.

Maddalena Pezzotti

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