Questa, virgolettata, è la famosissima frase che Benito Mussolini pronunciò in un suo discorso del 1935.
E, infatti, essa descrive l’Italia, e gli italiani, come ricchissimo giacimento, riconosciuto universalmente, di fantasia e di creatività, di cultura e di opere d’arte, di monumenti e di storia, di identità.

Il fatto che il tessuto produttivo del nostro Paese sia costituito, per oltre il 90%, da Piccole e Medie imprese, statisticamente non più grandi dei 15 dipendenti, non è altro che la plastica traduzione delle citate caratteristiche della italica gente: insofferente alle regole, attaccata alla libertà della vita e del pensiero, intraprendente e costruttrice, poco incline alla sudditanza.

Eppure, dalla fine degli anni ’70 ad oggi, in mezzo secolo, c’è stato un sorprendente cambiamento.

Siamo diventati un popolo con la “norma” incorporata nel DNA.

Non sappiamo più vivere senza la “norma”. Abbiamo bisogno, addirittura, di modelli preconfezionati per scrivere una domanda o una istanza.  Consideriamo la “norma” essenziale e indiscutibile. Abbiamo perso il senso dell’obiettivo per abbandonarci alle convenzioni delle procedure e dei processi, benché demenziali. Siamo talmente insicuri e frustrati che non riusciamo a fare a meno dell’esperto e del professionista, in tutti i campi, perché la sovrastruttura normativa è talmente asfissiante che non riusciamo a vivere senza la “coperta di Linus” dell’amico esperto.

Il risultato è che, in Italia, è tutto difficile: non si riesce a concludere nulla; in sostanza siamo un popolo immobile.

È chiaro che questo scenario possa sembrare irreale ai ben pensanti che non possono fare a meno, credo, d’obiettare: “Ma come, la norma non serve”? “Per piacere, non siamo superficiali; facciamo le cose per bene!”. E così via.

Ma, intanto, il disagio ci pervade proprio perché viviamo una vita non nostra.

Sintetizzando, siamo in un sistema sociale “controllato” e non “governato”.

Per non essere tacciati come gente “antisistema” e piagnona, visto che siamo invece consapevoli che la società civile è un “sistema complesso” e come tale va “governato”, vogliamo fare alcune concretissime e verificabili considerazioni, ponendo attenzione ad alcune spie, oramai sempre accese, ma che vengono sistematicamente ignorate.

Spia N1: INCAPACITA’ di GOVERNO.

Tutti siamo consapevoli che bisogna “fare le riforme” per rilanciare il Paese, ma la politica non sa cosa e come fare, in questo ambiente farraginoso. Così ci si riduce a qualche aggiustamento gattopardesco sempre orientato a ispessire lo strato normativo. Per esempio, tutti asseriscono che il PNRR sia una opportunità di crescita economica e sviluppo sociale; ma dei cosiddetti progetti “d’investimento buono”, fra l’altro affidati alla vorace Pubblica Amministrazione, non se ne vedono.

Cingolani e Colao, i Ministri della “transizione”, ambientale, energetica e digitale – temi molto cari al Presidente del Consiglio e al Parlamento – hanno prodotto solo la puzza del famoso topolino partorito dalla montagna; una montagna, costosissima.

Forse perché tutti e tre sono tecnici e non politici?

Come sappiamo, l’Italia gestirà un ammontare di 223,91 miliardi di euro.

Nel complesso, il 27 % delle risorse è dedicato alla digitalizzazione, il 40 % per il contrasto al cambiamento climatico e più del 10% alla coesione sociale.

Qualcuno sa individuare gli “investimenti buoni”?  Il 27% è fatto da server, reti, “apps” che sono parenti del “monitoraggio e controllo”; il 40% sono soldi che si spendono (a carico dei contribuenti) per “apparare” danni ambientali prodotti da una politica prospettica storicamente inesistente; il 10% ricorda i bonus per tenere buona la gente mentre sovrasta la onerosa cappa dei guai delle mancate riforme, della pandemia e della guerra che l’italiano non vuole.

Questa storia qualcuno la legge in maniera diversa?

Spia N2: esorbitante numero di togati.

Il Rapporto Censis del marzo 2021, redatto insieme Cassa Forense (ente previdenziale di categoria) e altri siti ufficiali quali quello dell’OUA (Organismo Unitario Avvocatura), dichiarano che in Italia c’è un esercito in toga: 245.000 mentre, nel 1985, non arrivavano a 49.000. Un boom incredibile in un trentennio! Addirittura, in Lazio e Campania, ce ne sono 66.000, più che in tutta la Francia che ne conta 60.000.

Al 1° gennaio 2021, il numero degli avvocati erano 245.000 in Italia, 166.000 in Germania, 60.000 in Francia.

Non vi sembra che si debba concludere che qualcosa non va nell’equilibrio generale del nostro Paese? Come mai la società italiana ha preso questo orientamento? Tanti avvocati significano tantissimi conflitti. Siamo proprio sicuri che il numero dei conflitti reali siano sufficienti ad alimentare la potenza di fuoco dell’esercito degli avvocati? Forse tanti di loro sono disoccupati e vanno ad ingrossare, per vivere, le fila di chi ha bisogno di sbarcare il lunario, con ogni mezzo.

Spia N3: Il numero esorbitante delle “norme”.

Quante sono le norme in Italia? Il Poligrafico di Stato dichiara che gli atti normativi in vigore sono circa 111mila. Però si limita al numero di quanto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, a sola valenza nazionale. Poi c’è tutta la Pubblica Amministrazione Locale.

Meno male che l’ex ministro per la Semplificazione Normativa, Calderoli, ha dichiarato di essere riuscito a tagliare la bellezza di 375mila leggi inutili: una enormità!

Il Presidente della Repubblica, con i suoi DPR, è l’Organo costituzionale più prolifico: la metà delle norme totali e il quadruplo delle leggi parlamentari.

Ci sarebbe da chiedersi quale sia, nella Repubblica parlamentare italiana, l’Organo Costituzionale Legislativo. Il 18 aprile 2020, Paolo Zabeo, dell’Ufficio studi della CGIA, scrive: “In Italia si stima vi siano 160.000 norme, di cui 71.000 promulgate a livello centrale e le rimanenti a livello regionale e locale.

In Francia, invece, sono 7.000, in Germania 5.500 e nel Regno Unito 3.000”.

Spia N4: L’insostenibile costo della Burocrazia per la Economia Reale.

Il centro studi della Cgia di Mestre stima in € 100 mld il costo, per le Piccole e Medie Imprese, nell’applicazione delle complesse procedure e disposizioni burocratiche.  La stima è relativa al solo mondo delle PMI, ma c’è tutta la Società cCvile che sopporta costi assurdi quando viene a contatto con la Pubblica Amministrazione. Ciò induce la necessità di usare professionisti esperti che sappiano navigare nel labirinto delle norme, delle procedure e dei processi. La burocrazia non è al servizio del cittadino ma è un gravissimo ostacolo alla qualità della vita.

Paolo Zabeo dichiara, per le PMI:
“La stima del costo che incombe sul nostro sistema produttivo per la gestione dei rapporti con la PA ammonta a 57,2 miliardi di euro; se a questi aggiungiamo anche i mancati pagamenti da parte dello Stato centrale e delle Autonomie locali nei confronti dei propri fornitori … il cattivo funzionamento del nostro settore pubblico grava sul sistema produttivo italiano per quasi € 100 mld all’anno”.

Qualcuno potrebbe obiettare, da incompetente, che la digitalizzazione risolverebbe tutti i problemi. È bene che lo si tranquillizzi: se la progettualità applicativa non è basata sulla flessibilità e sulla adattabilità alla evoluzione, la digitalizzazione diverrà essa stessa una armatura di ferro perché “congela e potenzia”, irrimediabilmente, gli strati normativi. Su questo versante il PNRR non affronta il reale problema.

In conclusione, l’Economia Reale e la Società Civile oberate dal cancro burocratico, arranca, anche affannata, fra pandemia e guerra; inoltre siamo in uno scenario sociopolitico “controllato” e non “governato”.

Con tutti questi dati a disposizione, se voi foste al governo, da dove comincereste?

Badate che facendo finta di nulla e lasciar fare non è una soluzione.

Antonio Vox

Laura in Fisica con pubblicazione della tesi, sperimentale

Dirigente apicale nel Gruppo IRI/Finsiel/Italsiel (Sistemi Informativi Elettronici)

Dirigente apicale nel Gruppo Finmeccanica/Alenia/Quadrics (Supercomputer), in Bristol (UK)

Costituzione di uffici territoriali internazionali per supercomputers nella Silicon Valley, Pechino, Singapore.

Membro di Consigli di Amministrazione, Comitati Tecnico-Scientifici, Task Force for large&complex projects

Presidente di aziende specializzate e monotematiche (formazione, organizzazione, sviluppo impresa)

Titolare di Master in HRM (Human Resources Management)

Alcune relazioni progettuali/commerciali (PAC, PAL, Banche, PMI, MIT, CalTech, Accademia delle Scienze di Pechino e Singapore, Nato, …).

Commissario del PLI – Partito Liberale Italiano – per la regione Puglia e Presidente del Consiglio Nazionale.

Presidente di “Sistema Paese – Economia Reale & Società Civile –

Vicesegretario della formazione politica “La Casa dei Liberali”.

L'articolo La tragedia italiana proviene da Einaudi Blog.

Tutti i decreti emessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri in questi ultimi mesi di emergenza COVID 19 sono molto laconici sull’indicazione della fonte del potere. L’unico generico riferimento, infatti, è alla L. 23/08/1988 n. 440, intitolata “Disciplina dell’attività di Governo e Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, richiamata nel suo complesso, senza neanche l’indicazione della specifica norma di riferimento.
Ma né tra le numerose attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri, elencate all’articolo 5, né tra quelle, altrettanto numerose, dell’intero Consiglio dei Ministri, elencate all’art. 2, né in qualsiasi altra parte del testo normativo richiamato come fonte del potere di decretazione d’urgenza del Presidente del Consiglio dei Ministri è mai fatto riferimento o cenno a tale possibilità.
Il comma 4 dell’articolo 5 della L. 400/1988, ricorda però che “il Presidente del Consiglio dei Ministri esercita le altre attribuzioni conferitegli dalla legge”.
E’, quindi, tra queste ulteriori e generiche attribuzioni che va ricercata un’eventuale fonte del potere di decretazione d’urgenza in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri.
La ricerca, in questo caso, potrebbe apparire semplice.
Nel Decreto Legislativo n. 1 del 2/1/2018, meglio noto come Codice della Protezione Civile, e precisamente al suo articolo 24, , infatti, al verificarsi degli eventi che presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c) dello stesso Codice ( e cioè “emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo”), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei Ministri può deliberare lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi, autorizzando l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25.
La competenza ad emettere tali ordinanze è attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri, in base all’art. 5 dello stesso Codice e la loro adozione può essere delegata, in tutto o in parte, al Capo Dipartimento della Protezione Civile, se previsto dalla delibera con la quale viene dichiarato lo stato d’emergenza nazionale.
La cornice normativa del potere del Presidente del Consiglio dei Ministri nella gestione delle emergenze sembrerebbe, pertanto, essere quella degli interventi di protezione civile.
Ed infatti è proprio con l’ordinanza del 31/01/2020 che il Consiglio dei Ministri ha dichiarato per sei mesi, in base all’art. 24 del Codice della Protezione Civile, lo stato di emergenza nazionale “in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili” ed ha attribuito al capo del dipartimento della protezione civile, “in deroga a ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico” l’attuazione degli interventi indicati all’art. 25 del Codice di Protezione Civile (limitatamente a quelli indicati alle lettere a e b di tale articolo), stanziando anche la somma di € 5.000.000,00 per l’attuazione dei primi interventi indifferibili.
L’art. 25 del Codice di Protezione Civile recita, infatti, che “Per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di protezione civile, da adottarsi in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea. Le ordinanze sono emanate acquisita l’intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate.
Segue, poi, l’elenco delle materie sulle quali è possibile intervenire con le ordinanze di protezione civile, articolato con giustificata vaghezza in ragione della diversità delle emergenze che possono presentarsi.
Ma nonostante l’ampio e generico contenuto degli interventi consentiti per fronteggiare le emergenze nazionali dall’art. 25 del Codice di Protezione Civile, tra di essi non vi è spazio per l’imposizione di divieti quali quelli contenuti nei numerosi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che si sono succeduti sino ad oggi (D.P.C.M. 23/2/2020; 25/02/2020; 01/03/2020; 04/03/2020; 08/03/2020; 09/03/2020; 11/03/2020; 22/03/2020; 01/04/2020; 10/04/2020; 26/04/2020).
E, peraltro, la delibera del Consiglio dei Ministri che ha dichiarato lo stato di emergenza nazionale contiene la delega al Capo del Dipartimento della Protezione Civile per eseguire gli interventi necessari a fronteggiare l’emergenza, delega più volte utilizzata dal dott. Borrelli. Alla data del 2/5/2020 sono, infatti, già 29 le ordinanze di protezione civile emanate in rapida successione dal Capo del Dipartimento della Protezione Civile delle quali una, curiosamente, per interpretare il contenuto poco chiaro di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (ordinanza di protezione civile n. 646 dell’8/3/2020 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 9/3/2020).
Nulla nel nostro ordinamento consentiva, quindi, al potere esecutivo di incidere, per fronteggiare l’emergenza COVID 19, sui diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
Ed infatti il Presidente del Consiglio dei Ministri non ha agito a mezzo delle ordinanze di protezione civile, cioè dei provvedimenti che l’ordinamento gli metteva a disposizione per fronteggiare le emergenze, e correttamente, e non solo per non ricordare il consistente ritardo degli interventi emergenziali, non cita nei suoi provvedimenti la dichiarazione dello stato di emergenza del 30/01/2020 come fonte che legittima l’esercizio del suo potere di decretazione, ma ha chiesto ed ottenuto nuovi e “pieni” poteri attraverso un diverso percorso, e cioè mediante delega conferitogli con un nuovo atto avente valore di legge e, pertanto, formalmente rispettoso del principio che riserva alla legge qualsiasi intervento limitativo dei diritti fondamentali.
Per giungere a tale risultato non si è optato, però, per la strada della legge ordinaria, consegnando al Parlamento, che ne è titolare esclusivo, la scelta su contenuti, modi e tempi dei “pieni poteri”, ma, certamente sulla spinta della necessità e dell’urgenza, si è agito attraverso un decreto legge, cioè un atto immediatamente esecutivo avente certamente forza di legge, ma approvato dal Consiglio dei Ministri per essere, poi, nei successivi sessanta giorni eventualmente ratificato dal Parlamento.
Sulla base di tale provvedimento normativo per sua stessa natura provvisorio, nella specie il D.L. 23/02/2020 n. 6, emanato dal Governo che lui stesso presiede, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha ricevuto il potere di emettere propri decreti monocratici capaci di incidere, sino ad annullarle o sospenderle, su tutte le libertà costituzionalmente garantite.
Come ha di recente affermato un notissimo giornalista, con una soavità e spensieratezza preoccupante, il potere delegato al Presidente del Consiglio dei Ministri dal suo Governo, con il visto di legittimità del Presidente della Repubblica, è quello, in sostanza, di sospendere le garanzie della Costituzione.
Il Decreto Legge n. 6/2020 era, per di più, tecnicamente molto carente, privo di un termine di efficacia dei poteri straordinari, peraltro confusamente conferiti congiuntamente sia al Presidente del Consiglio dei Ministri che ad altre autorità nazionali,regionali e locali, e assolutamente generico ed indeterminato nella parte in cui, dopo aver elencato all’articolo 1 alcune delle limitazioni alle libertà che potevano essere imposte da tali autorità amministrative, prevedeva, all’articolo 2, che le stesse autorità potessero adottare “ulteriori misure di contenimento”.
In sede di conversione del decreto legge, però, avvenuta con Legge n. 13 del 5/3/2020, il Parlamento si è limitato, in sostanza, a correggerne alcuni errori di ortografia ed alcuni strafalcioni istituzionali, omettendo di assumere pienamente il proprio ruolo istituzionale e di regolamentare con accuratezza tempi, modi e competenze dei poteri assegnati al Presidente del Consiglio dei Ministri, prevedendo anche strumenti di tutela dei singoli rispetto alle possibili applicazioni arbitrarie delle limitazioni imposte ai cittadini che, stando alle cronache, non sono certamente mancate.
Si è dovuto attendere, quindi, il Decreto Legge n. 19 del 25/03/2020 e le prime critiche giunte da giuristi indipendenti per giungere, quanto meno, all’apposizione di un termine all’esercizio dei poteri straordinari conferiti alle varie autorità amministrative, per eliminare il riferimento generico alle possibili “ulteriori misure di contenimento” e per definire un cenno di coordinamento, che le cronache di questi giorni, con il continuo diluvio di ordinanze dissonanti emesse dai Presidenti delle Regioni e dai Sindaci, rivelano essere sicuramente poco efficace, tra i provvedimenti emessi ai vari livelli locali e quelli adottati a livello nazionale.
Il Decreto Legge n. 19/2020 ha anche espressamente abrogato, con il suo articolo 5, il precedente Decreto Legge n. 6 del 24/2/2020, nonostante lo stesso fosse già stato convertito in legge dal Parlamento appena 20 giorni prima, facendone salvi solo l’art. 4, contenente disposizioni finanziarie, ed un misterioso art. 3, comma 6bis della cui esistenza è lecito dubitare.
La possibilità per il Governo, pur se con l’avallo tecnico del Presidente della Repubblica, di abrogare un provvedimento approvato solo pochi giorni dal Parlamento, unico organo ove siede la rappresentanza elettiva dei cittadini, dovrà essere, un giorno, in tempi meno difficili, oggetto di attento e scrupoloso esame.
Anche perché l’intero percorso della gestione da parte del Governo dell’emergenza sanitaria è costellato di provvedimenti urgenti affastellati l’uno sull’altro e scomparsi prima del loro esame in Parlamento, mentre le due uniche leggi di conversione che il Parlamento è riuscito ad approvare sono state entrambe abrogate o modificate da un successivo Decreto Legge del Governo, la prima, come sopra indicato, dopo venti giorni e la seconda addirittura dopo un solo giorno dalla sua entrata in vigore, come è possibile apprezzare attraverso un veloce esame dei provvedimenti legislativi emergenziali in materia economica e sociale.
Il percorso economico e sociale
Il Governo, probabilmente per motivazioni attinenti ad esigenze di bilancio o per preservare equilibri politici interni, ha scelto di utilizzare lo strumento del Decreto Legge anche per le misure di carattere economico e sociale, compresa la disciplina di alcuni servizi pubblici essenziali, nonostante tali materie costituiscano il possibile oggetto delle ordinanze di protezione civile specificamente previste, come sopra indicato, per la gestione delle emergenze nazionali.
Ancor prima della data di conversione del suo primo decreto legge, il Consiglio dei Ministri ne aveva, infatti, già approvato un altro, il D.L. n. 9 del 2/3/2020, con il quale veniva regolamentata la materia del sostegno economico alle famiglie, ai lavoratori ed alle imprese e venivano disciplinate le modalità di esercizio di alcuni servizi pubblici, tra i quali quello giudiziario.
Pochi giorni dopo, il Consiglio dei Ministri è intervenuto nuovamente sulla disciplina dello svolgimento delle attività giudiziarie con il Decreto Legge n. 11 dell’8/3/2020 e, ancora, con il Decreto Legge n. 14 del 9/3/2020 in materia di Servizio Sanitario Nazionale.
Il 17 marzo 2020 il Consiglio dei Ministri ha emanato un nuovo Decreto Legge, il n. 18/2020, che interviene su tutti gli aspetti economici e sociali già oggetto dei precedenti Decreti Legge numeri 9, 11 e 14 emessi pochi giorni prima.
L’8 aprile 2020 due ulteriori Decreti Legge, il n. 22/2020 in materia di anno scolastico ed esami di maturità, ed il n. 23/2020, ancora una volta in materia di sostegno economico e di funzionamento del settore della Giustizia.
Il Parlamento, poi, ha convertito il Decreto Legge n. 18/2020 nella Legge n. 27 del 27/04/2020, nel cui articolo 1, nel tentativo di dare ordine ad una materia divenuta caotica, è contenuta anche l’abrogazione dei precedenti Decreti Legge numeri 9, 11 e 14, nonostante fosse ancora pendente il termine per la loro conversione in legge (l’art. 35 del D.L. n. 9/2020, per aumentare la confusione, era già stato abrogato dall’art. 5 del D.L. n. 19/2020).
Il tempo necessario per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di conversione n. 27/2020, avvenuta il 29/04/2020, e già è intervenuto un nuovo Decreto Legge ( il n. 28 del 30/04/2020) che disciplina l’attività giudiziaria in modo diverso da quanto il Parlamento, con la legge entrata in vigore il giorno precedente, aveva appena stabilito.
Le materie economiche e sociali, per quanto delicate, pongono problemi istituzionali molto meno significativi del rispetto del principio della separazione dei poteri e della tutela delle libertà individuali e collettive, che meritano più accurato approfondimento per le loro più immediate ricadute sul concetto stesso di democrazia e di Stato di diritto.
Il breve excursus sopra appena tratteggiato, senza in alcun modo entrare su profili di merito estranei alla presente disamina, è utile, però, a comprendere il grado di disinvoltura, e probabilmente di confusione, con il quale sono stati e sono tuttora affrontati gli aspetti istituzionali della gestione dell’emergenza.
E ciò senza voler tener conto che il quadro complessivo è certamente ancora più confuso e perplesso di quello sommariamente richiamato perché allo stesso vanno aggiunte le 29 ordinanze emesse dal Capo del Dipartimento della protezione Civile, le due ordinanze del Commissario Straordinario per l’emergenza epidemiologica, le due circolari ed i due decreti del Ministero dello Sviluppo Economico, i 6 decreti del Ministro della Salute e le 20 ordinanze e le 44 circolari del Ministero della Salute, oltre ad un numero non calcolabile di provvedimenti emessi dai Presidenti delle Regione e dai Sindaci In Sicilia (20, ad esempio, sono state sino ad oggi le ordinanze emanate dal Presidente della Regione e 10 le Circolari esplicative) con la conseguenza che qualsiasi cittadino, compresi gli operatori qualificati, difficilmente è stato posto in grado di comprendere quale comportamento questo alluvione di norme in concreto chiedeva di porre in essere.

Le ferite provocate allo Stato di diritto dalla gestione dell’emergenza COVID 19
Potrà, in altro momento, certamente discutersi se l’urgenza di intervenire con misure straordinarie legittimi l’adozione di un Decreto Legge contenente disposizioni che consentono ad un’autorità amministrativa di matrice politica di disporre misure fortemente restrittive della libertà personale.
E la discussione potrebbe risultare oziosa, dato che va riconosciuto che le misure adottate dal Governo per contrastare la diffusione del COVID 19 erano certamente necessarie ed indifferibili nel momento in cui sono state adottate, se non fosse che il percorso istituzionale scelto per la gestione di questa emergenza mette in dubbio la capacità del nostro ordinamento di essere garanzia di libertà per il nostro futuro a fronte di rinnovate, vere o asserite, nuove e diverse emergenze.
C’è chi sostiene che la nostra Costituzione non contenga norme sull’emergenza e, quindi, che in tale vuoto normativo possa legittimamente e liberamente inserirsi, quando necessaria, l’azione del potere esecutivo, svincolata da tutti gli obblighi e le cautele che circondano, durante i momenti ordinari, la gestione di ogni potere pubblico.
A mio avviso tale conclusione è molto superficiale e pericolosa: la Costituzione non contiene norme speciali sull’emergenza (eccetto quella dedicata alla proclamazione dello stato di guerra, affidata al Parlamento per la specifica delega dei relativi poteri al Governo) per la semplice ragione che, correttamente, il nostro legislatore costituzionale, memore anche di esperienze allora recenti, ha ritenuto che l’emergenza non possa e non debba costituire valido motivo per porsi al di fuori della cornice della Costituzione e derogare al rispetto dei diritti fondamentali o esercitare poteri spettanti a organi costituzionali diversi, indipendenti e separati.
E la riprova è nel fatto che la stessa legge sulle emergenze, nata per regolare solo situazioni eccezionali, non prevede, ed a mio avviso non può né potrà prevedere, senza entrare in conflitto con la Carta Costituzionale, alcun meccanismo che consenta al Governo o a chi lo presiede di assumere “pieni poteri” e sospendere le garanzie costituzionali.
Dovendo incidere, nel quadro dei poteri costituzionali, su diritti di libertà comprimibili solo attraverso atti aventi forza di legge, il percorso costituzionale ed istituzionale corretto e trasparente sarebbe stato, e dovrà essere per il futuro, quello della regolamentazione, con legge ordinaria del Parlamento, delle eventuali limitazioni di libertà necessarie a gestire una particolare emergenza, con la chiara indicazione dei limiti, anche temporali, dei poteri assegnati alle autorità amministrative, con l’esatta individuazione delle competenze ad emettere i provvedimenti necessari e con la specifica previsione dei mezzi di controllo o di tutela, avanti il giudice ordinario, in relazione ai provvedimenti adottati nei confronti di singoli cittadini o di gruppi di essi identificati o identificabili.
I tempi tra la dichiarazione dello stato d’emergenza (31/01/2020) e l’adozione del primo concreto provvedimento di contenimento della diffusione del contagio ( 23/02/2020) sarebbero stati, a tal fine, più che sufficienti se il Parlamento avesse avuto piena coscienza del proprio inalienabile ruolo di garanzia dei diritti dei cittadini ed i parlamentari non si fossero andati a rifugiare nelle proprie abitazioni, quasi che il loro non fosse, ancor più durante un’emergenza nazionale, il primo e più importante servizio pubblico essenziale da garantire.
Nondimeno, la circostanza che nulla del percorso costituzionale corretto fosse stato fatto non può, a mio avviso, essere motivo sufficiente ad affermare che, davanti alla concretezza del pericolo, oramai manifesto alla fine di febbraio, fosse inibito al Governo qualsiasi intervento.
I requisiti di necessità ed urgenza, anche se sorti a causa della precedente inazione propria o del Parlamento, sussistevano certamente e legittimavano, a quel punto, l’emanazione di un decreto legge che consentisse, comunque, di intervenire immediatamente per impedire l’ulteriore diffusione di un contagio che iniziava a sembrare inarrestabile e letale.
Che il provvedimento fosse tecnicamente lacunoso ed incompleto è valutazione di merito, pur se con risvolti giuridici pratici, che non può inficiare la precedente conclusione.
Va, però, compreso che l’equilibrio ed il bilanciamento tra i poteri e la dialettica tra diritti e doveri dei cittadini è oggi compromessa da questo “necessitato” strappo costituzionale, principalmente a causa dell’incomprensibile perdurare del rifiuto, consapevole o meno, di assumere le proprie responsabilità da parte dei parlamentari.
Non solo, infatti, il Parlamento in sede di conversione del Decreto Legge n. 6/2020, avvenuta con la Legge n. 12 del 5/3/2020, ha omesso di colmare le gravi lacune del provvedimento del Governo, ma, ancor peggio, ha continuato a obliterare l’importanza e l’urgenza di un proprio intervento regolatore diretto, consentendo o, se si vuole, obbligando il Governo a replicare la decretazione d’urgenza per conferire nuovamente i “pieni poteri“ al Presidente del Consiglio dei Ministri e, contemporaneamente, per abrogare la legge ordinaria n. 12/2020, che lo stesso Parlamento aveva approvato appena venti giorni prima, ratificando la prima attribuzione dei “pieni poteri” allo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri.
Tra il 23 febbraio, data del primo decreto legge sui “pieni poteri” o, se si vuole, tra il 5 marzo, data della conversione in legge di tale decreto, sino al 25 marzo, data di emissione del nuovo decreto legge sui “rinnovati pieni poteri”, il tempo per un percorso legislativo ordinario sarebbe stato, ancora una volta, più che sufficiente, tenuto anche conto che i temi da trattare erano oramai noti e che a giustificare ulteriori strappi istituzionali, quindi, non poteva più invocarsi neanche il “fattore sorpresa”, ammesso che il Governo realmente non avesse compreso sin dal 30/01/2020 cosa stava per accadere, tanto da proclamare uno stato d’emergenza nazionale, che non è certo provvedimento da adottare con leggerezza, e destinare per i primi interventi una somma che, considerato lo stato delle finanze nazionali e delle risorse disponibili, non poteva dirsi del tutto trascurabile.
Il risultato concreto è che, ancor oggi, comunque, a distanza di oltre tre mesi dalla proclamazione dello stato di emergenza nazionale, i “pieni poteri” del Presidente del Consiglio derivano ancora e solo da un provvedimento approvato dal Governo e vistato dal Presidente della Repubblica, ma non (ancora) dal Parlamento ed il loro fluente esercizio potrebbe, anche nel merito, non essere coerente con alcuni parametri di legittimità costituzionale, in particolare in materia di libertà personale, che non tollerano sospensioni, neanche durante l’emergenza, come di recente autorevolmente ricordato dalla Presidente della Corte Costituzionale.
Né i lavori preparatori per la conversione in legge del Decreto Legge n. 19 del 25/03/2020 sembrano farsi carico di quello che appare oggi essere il tema istituzionalmente più rilevante, il progressivo abbandono di fatto della democrazia rappresentativa parlamentare e lo slittamento del nostro sistema verso un presidenzialismo non regolato di matrice autoritaria.
Possiamo anche comprendere chi afferma che i parlamentari stiano meritando, forse senza neanche esserne consapevoli, di vedersi sottratte attribuzioni fondamentali che troppe volte hanno dimostrato di non saper esercitare, preferendo trasformare le aule parlamentari in piazze elettorali, ma è bene sapere che da domani in presenza di emergenze vere o asserite, che potranno essere di volta in volta, ed in base alle sensibilità di chi governerà, l’immigrazione incontrollata, la recrudescenza del terrorismo, le proteste sociali violente, la povertà troppo diffusa o i pericoli per la democrazia identificati nelle idee di una determinata forza politica, i poteri del Governo potranno assumere, secondo il suo insindacabile giudizio, dall’oggi al domani, questo contenuto e questa estensione che oggi, preoccupati solo del nostro stato di salute, stiamo accettando senza “guardare troppo per il sottile”, mentre quelli attribuiti dalla Costituzione al Parlamento potranno definitivamente divenire inutili o illusori, cancellati dall’uso ripetuto di Decreti Legge attributivi di “pieni poteri” che invano il Parlamento stesso tenterà di rincorrere e modificare in sede di conversione anche perché, anche ove vi riuscisse, ad un nuovo decreto legge del Governo verrebbe riconosciuta l’efficacia di abrogare la legge approvata dal Parlamento il giorno prima.
Nel merito non vi è chi non veda come qualunque errore o ritardo sia ampiamente giustificabile dalla particolarità delle condizioni nelle quale il Governo è stato chiamato ad operare e che qualunque azione sia stata dallo stesso intrapresa, dentro, fuori o ai margini della cornice istituzionale e costituzionale dei propri poteri, sia stata indirizzata esclusivamente al bene collettivo e nella piena convinzione che fosse indispensabile ad arginare la diffusione di un contagio mortale.
Ma, purtroppo, la buona fede e le buone intenzioni del governante di turno non bastano a tutelare una democrazia, la migliore ma anche la più fragile forma di governo di una nazione, il cui unico scudo sono le sue regole e la necessità del loro rispetto.
Il fine non giustifica mai i mezzi, se non nella vecchia, odiosa e superata, almeno nelle democrazie occidentali, eppur sempre pronta a risorgere, dottrina della “realpolitik” che affida al principe o agli illuminati la tutela del benessere di un popolo che, si sostiene, non essere capace di perseguire i propri interessi.
I precedenti che si stanno formando sull’onda della paura del virus dovrebbero, quindi, preoccupare tutti per l’uso che potrà farsene in un futuro neanche troppo lontano.
Ieri tutti ritenevamo i “pieni poteri” in capo al potere esecutivo un pericolo inaccettabile, tanto da suggerire a forze politiche divise da profondo odio di fare fronte comune per impedire un risultato elettorale che avrebbe probabilmente favorito una parte politica che auspicava di poterli assumere; oggi li subiamo in base a provvedimenti che ci appaiono giustificati da un’emergenza concreta; domani non saremo più in grado di opporre i principi e le regole del diritto a chi, detenendo il governo della nazione, li invocherà per scongiurare qualsiasi altra diversa emergenza.
Oggi, legittimando la compressione dei diritti fondamentali ad opera del potere esecutivo per fronteggiare un’emergenza, noi cittadini, futuri sudditi dei prossimi Comitati di Salute Pubblica, stiamo creando i presupposti giuridici per subire domani quello che solo sino a ieri ritenevamo del tutto inaccettabile.
E se qualcuno crede che il pericolo per una democrazia esista solo quando vi è al potere una determinata persona o una specifica parte politica, questi non ha compreso nulla della convivenza in uno Stato di diritto e non ha imparato nulla dalla storia perchè è crudele ironia che tutto ciò avvenga quando il governo della nazione è affidato (anche) ad una forza politica che utilizza schemi di comunicazione della Rivoluzione Francese del 1789 (“cittadino”, “direttorio” etc.), forse non ricordando che furono gli stessi capi politici che guidarono quella rivoluzione a mutarla, appena quattro anni dopo la presa della Bastiglia, in un regime oligarchico dispotico, sanguinario ed odioso, non a caso conosciuto come “Il Terrore”, che sostituì in pochi giorni la propria tirannia a quella, che si rivelerà più moderata, del monarca deposto.
Poi ci vollero altri 90 anni ed una disastrosa sconfitta militare affinchè la Francia divenisse una repubblica democratica.

Ezechia Paolo Reale

Avvocato del Foro di Siracusa. Componente del Comitato Scientifico della Fondazione Luigi Einaudi.

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Per altro verso, la legislazione emergenziale vigente nell’attuale periodo di diffusione epidemiologica da Covid-19 prevede diverse deroghe al Codice, con specifico riferimento all’approvvigionamento dei beni.

Nella medesima prospettiva, non si contano le gestioni “commissariali” delle emergenze e il relativo corredo di poteri straordinari e derogatori assegnati proprio nell’ambito degli appalti pubblici.
Emblematici sono, in tal senso, l’esperienza legata al sisma del 24 agosto 2016 e gli interventi urgenti che ne sono scaturiti in favore delle popolazioni colpite (cfr. D.L. 17 ottobre 2016, n. 189).

Più recente è l’intervento normativo contenuto nel D.L. 28 settembre 2018, n. 109 (convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 130/2018), recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova” in seguito al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10, noto come ponte Morandi.
Il decreto ha previsto la nomina di un Commissario straordinario per la ricostruzione, al fine di velocizzare le operazioni di ripristino dell’infrastruttura e, al contempo, ha dettato specifiche disposizioni volte a semplificare le procedure per l’affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle esigenze del contesto emergenziale.
A tal ultimo proposito, l’art. 1, comma 7, del suddetto D.L. n. 109/2018 stabilisce che “il Commissario straordinario affida, ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attività concernenti il ripristino del sistema viario, nonché quelle connesse, ad uno o più operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell’evento e da società o da soggetti da quest’ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacché non può escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all’evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio”.

Viene, pertanto, individuato uno strumento di semplificazione e accelerazione procedimentale nella “procedura negoziata senza bando”, qual è quella disciplinata dall’art. 32 della direttiva 2014/24/UE, secondo cui le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare appalti pubblici mediante il meccanismo della “negoziazione” in presenza di casi tassativamente identificati.
Fra le ipotesi enumerate, la norma indica le “ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice” come possibilità di deroga ai “termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione”, che quindi “non possono essere rispettati. Le circostanze invocate per giustificare l’estrema urgenza non sono in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici” [cfr. art. 32, comma 2, lettera c) direttiva cit.].

Si tratta, invero, di un sistema di affidamento degli appalti che è già noto al nostro ordinamento, trovando addentellato nella disposizione normativa di cui all’art. 63, comma 2, lett. c) del D. Lgs. n. 50/2016, i cui presupposti applicativi ricorrono tutti nella situazione di emergenza che il decreto “Genova” è stato chiamato a fronteggiare (ovvero ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili e non imputabili all’amministrazione aggiudicatrice).

L’elemento di novità risiede, invece, nel prescritto divieto di affidamento dei lavori al concessionario del tratto autostradale alla data dell’evento e a società o soggetti da quest’ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, ciò “anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacché non può escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all’evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio” (cfr. art. 1, comma 7, D.L. n. 109/2018 cit.).
La ratio di tale preclusione risiede nell’“impossibilità di escludere che il crollo del viadotto del Polcevera sia ascrivibile a responsabilità dell’attuale concessionaria e, quindi, all’esigenza di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali” (cfr. art. 1, comma 7, ultimo cpv., D.L. n. 109/2018).

Tanto è precisato nelle Ordinanze del 6 dicembre 2019, n. 928, n. 929, n. 930, n. 931, n. 932, con le quali il Tar Liguria ha rimesso alla Consulta la questione di legittimità costituzionale del citato disposto normativo in relazione agli artt. 3, 24, 41 e 111 Cost..
Rileva, in proposito, il TAR che “le misure escludenti adottate dal legislatore non si fondano… sull’accertata responsabilità della concessionaria autostradale o su elementi atti a fornire anticipata evidenza di tale eventualità, bensì su un assunto ipotetico e perplesso relativo alla ‘non certa irresponsabilità’ della concessionaria medesima che, in quanto tale, palesa anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarietà delle scelte legislative.” Tali profili di irragionevolezza ed arbitrarietà si stagliano con evidenza ancora maggiore nel caso delle società controllate dalla o collegate alla concessionaria, stante la loro “incontestata estraneità alla causazione dell’evento che ha determinato l’adozione della misura escludente” e “l’attuale insussistenza di un regime concorrenziale nell’ambito delle concessioni autostradali” ad esse riferibili (cfr. Tar Liguria, sez. I, Ordinanza n. 930 del 06.12.2019).

In attesa che la Consulta si pronunci sul merito della questione, per quanto sin qui detto, ferme restando le criticità del metodo utilizzato dal Legislatore per sopperire alla perdurante e grave assenza di un intervento riformatore organico di tutto l’ordito delle norme regolanti la materia degli appalti, detto intervento è e resta, invece, evidentemente urgente e non più differibile, come è testimoniato dalla numerose “correzioni” fino ad oggi apportate al Codice (vedi su tutte il D. Lgs. n. 56/2017 e il già menzionato D.L. n. 32/2019) e dai reiterati “espedienti” normativi a cui lo stesso Legislatore ha fatto ricorso per scardinare la rigidità delle prescrizioni codicistiche in nome della maggiore rapidità e flessibilità d’azione richiesta, soprattutto, nelle fasi emergenziali.
Non è più tollerabile che la necessaria rivisitazione della disciplina legislativa contenuta nel vigente Codice dei Contratti Pubblici, che per definizione rappresenta uno strumento di classificazione normativa complesso e sedimentato, sia rimessa ad iniziative estemporanee, contingenti e prive della necessaria sistematicità, con il rischio di ingenerare ulteriore confusione, di produrre soluzioni frettolose ed errate e di concorrere ad una già ipertrofica stratificazione delle leggi di settore.

In questo senso il D.L. n. 32/2019, c.d. “Sblocca cantieri”, rappresenta la plastica dimostrazione di un intervento normativo che, pur mosso dal lodevole e condivisibile intento di rispondere ad istanze di semplificazione delle procedure e delle regole codicistiche, nell’ottica di un rilancio dell’economia, ha finito per rivoluzionare, nel breve volgere di qualche mese, molte delle idee “fondanti” recepite nel nuovo Codice, in buona parte obliterando i risultati di un iter legislativo lungo e gravido di momenti di studio e approfondimento (tipico dei decreti “delegati”).

Allo stesso modo, deve esprimersi più di qualche perplessità sulle proposte di emendamento al decreto “Cura Italia”, recentemente formulate dall’Anci con specifico riferimento ad alcune norme del Codice.
Anche in questo caso il ragguardevole obiettivo di apportare le dovute modifiche ad un impianto normativo che si è rivelato inadeguato alle istanze del mercato e dell’economia sembra essere perseguito nell’impeto e nella contingenza della fase emergenziale e nella totale assenza di un approccio meditato e organico che una materia così complessa e articolata invece richiede.

Auspichiamo, pertanto, che il Governo affronti una volta per tutte e in maniera seria la questione, non più rinviabile, di una riforma complessiva e strutturale del Codice degli appalti, che, pure in un’ottica di semplificazione e sbrurocratizzazione, resti aderente alla disciplina comunitaria, abbandonando la logica distorta -divenuta oramai purtroppo prassi- degli interventi a spot e delle misure emergenziali.

Maria Cristina Lenoci

Avvocato cassazionista, vicepresidente del Comitato Esecutivo del Salone della Giustizia, componente del Comitato Scientifico della rivista giuridica on.line www.italiappalti.it, diretta da Francesco Caringella e Raffaele Cantone e componente del Comitato Scientifico della Fondazione Luigi Einaudi

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