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La diplomazia multilivello

Maddalena Pezzotti — Sun, 23 Apr 2023 14:42:50 +0000

I negoziati di alto profilo, mirati a stabilire accordi tra parti coinvolte in conflagrazioni belliche, sono di norma oggetto dell’operato delle cancellerie, e corrispondono all’attività anche conosciuta di peacemaking. Esistono, tuttavia, altre realtà che, sul piano locale, nazionale e mondiale, e a diversi livelli di approfondimento e interlocuzione, concorrono alla sostanza dei colloqui di pace e il loro successo.
Il panorama attuale è, infatti, caratterizzato da complessità senza precedenti, che sommano rimarchevoli fattori endogeni ed esogeni; transizioni tortuose, piagate dal protrarsi di violenza ed emergenze umanitarie; incoerenza della comunità internazionale, nella risposta in determinate circostanze; prerogative globali di matrice economica, commerciale ed energetica; e guerre per procura, nel contesto dell’incandescente creazione di un nuovo ordine mondiale. In queste situazioni è impossibile indirizzare in maniera disgiunta sviluppi che sono concatenati, nondimeno il procedimento richiede plurime competenze e forme di autorità riconosciuta, sia per sovrintendere la poliedricità dell’impatto sociale e la frammentazione degli stakeholders, sia per comprenderne gli stadi concomitanti nel quadro complessivo, eppure difformi in condizioni e risultati. Ciò è evidente, ad esempio, nei casi del Sud Sudan, il Mindanao nelle Filippine, la Libia, la Siria, lo Yemen e, in generale, dei paesi africani del Sahel, dove il micro e il macro si intersecano e complicano a vicenda.
La diplomazia è stata, quindi, ripensata in base a due binari distinti e complementari. Il primo (track one) è quello ufficiale degli stati, con i loro apparati e procedure formali di mediazione, e il secondo (track two) è quello dell’interconnessione di attori non governativi, incarnati da organizzazioni, reti e collettività, portatori di interessi nella risoluzione dei conflitti. Il track two nasce dall’assunzione di responsabilità della società civile, a fronte dell’inadeguatezza della diplomazia formale in noti episodi storici contemporanei, e si caratterizza per essere più efficace in molti frangenti, tra i quali i confronti sorti all’interno di uno stesso stato che richiedono di battere nuove strade alla ricerca della pacificazione dei territori. L’esito di tale rivisitazione, avvenuta a mano di Montville (1981), Diamond e McDonald (1996) e Lederach (1997; 2000), è la multi-track diplomacy, tradotta in italiano con l’espressione diplomazia multilivello.
La descrizione dei binari viene realizzata per la prima volta da Joseph V. Montville, al tempo funzionario del Dipartimento di Stato degli Stati Uniti d’America. Nell’articolo pubblicato su Foreign Policy, e cofirmato da W.D. Davidson, il track two è definito come diplomazia non ufficiale e non strutturata, di vedute aperte, altruista e dalla strategia ottimista, supportata nella sua funzione preventiva da intensi scambi intellettuali, scientifici, formativi, artistici e culturali.
Avvalorata dall’analisi degli scenari favorevoli, si muove dal presupposto secondo il quale non esistono contese irresolubili e i dissidi in atto o in fieri possono sempre essere allentati, sciolti o anticipati, attraverso l’incontro e il dialogo, facendo ricorso a volontà, ragionevolezza e pragmatismo, innanzi alle catastrofi della guerra. Cruciale è il lavoro sull’opinione pubblica per evitare la tribalizzazione, ridurre il senso di vittimismo e riumanizzare il nemico. Per Montville e Davidson, il track one ha, invece, la sua ragion d’essere nel posizionamento geopolitico delle nazioni e nella minaccia sottintesa dell’uso della forza. Entrambi i binari hanno un peso psicologico specifico e si controbilanciano.
Il termine multi-track diplomacy viene coniato dalla studiosa Louise Diamond, la quale ripulisce il campo del track two e ne mette in luce le possibilità. Nel 1992 a Washington, Diamond fonda, con l’ambasciatore John W. McDonald, l’Institute for multi-track diplomacy, la cui missione è quella di promuovere una metodologia sistemica per il peacebuilding. Il track two viene organizzato intorno a: esperti della mediazione (equiparati ai diplomatici del track one); cittadini individuali; imprenditori; professionisti dell’informazione e la comunicazione. Di seguito, viene ampliato, aggregando: capi religiosi e fedeli; attivisti sociali e politici; ricercatori, formatori ed educatori; filantropi e altri donatori. Inoltre, Diamond e McDonald ribadiscono la criticità dell’interazione fra mediazione ufficiale e non ufficiale. Nessuna è prevalente o autonoma dall’altra; compongono, piuttosto, un organismo vivo. Ognuna con le proprie peculiarità e risorse, rendono a pieno solo quando si riescono a coordinare.
Allo stesso modo, John P. Lederach, dell’Università Notre Dame dell’Indiana, esplicita un modello logico in cui la diplomazia di stato non è al vertice di un nesso gerarchico, ma è in un legame di interdipendenza con la diplomazia espressa dall’esercizio della cittadinanza attiva, con tutte le sue piste articolate tra loro. Il nocciolo del ragionamento, e della proposta, è la trasformazione dei conflitti o la gestione di questi con strumenti non violenti. I processi di pace non sono più visti come transazioni nel campo degli affari internazionali, ma come arene etiche e programmatiche per un rinnovamento del tessuto sociale e culturale e delle dinamiche politiche ed economiche alla radice delle dispute. Secondo Lederach, il track two ha il potenziale maggiore per allestire architetture che, dove necessario, sostengano la pace nel lungo periodo, e rappresenta un capitale per azioni concrete e immediate. Nello stadio avanzato della sua riflessione, concettualizza un paradigma a rete in cui gli spazi sociali, e i luoghi dove i vincoli reciproci vengono tessuti e alimentati, sono al centro del cambiamento.
La diplomazia multilivello è, dunque, pluridisciplinare e plurisettoriale, e ha il fine di abbordare le cause soggiacenti alle crisi e costruire soluzioni durature, grazie a una rigenerazione effettiva delle identità percepite, le relazioni e le leadership. Per la sua vocazione olistica, natura inclusiva, e orientamento prioritario alla concrezione della pace, accompagna, o addirittura precorre, sostentandola, la fase del peacebuilding. Soprattutto, rompe la rigidità di uno schema, improntato su cicli ripetuti di combattimenti e descalazione degli stessi, distruzione di assetti e ricostruzione infrastrutturale – a beneficio dei mercati dei paesi amici -, che permea la mentalità e il modus operandi di gran parte dei rapporti bilaterali e multilaterali, e in cui occupano il primo piano gli eserciti, gli armamenti e la pioggia di aiuti che spesso foraggiano la corruzione e subordinano economie già fragili. L’approccio potrebbe essere fonte di ispirazione contro la pericolosa genericità che dilaga intorno a concetti e pratiche anacronistiche della guerra.

Maddalena Pezzotti

Esperta internazionale in inclusione sociale, diversità culturale, equità e sviluppo, con un’ampia esperienza sul campo, in diverse aree geostrategiche, e in contesti di emergenza, conflitto e post-conflitto. In qualità di funzionaria senior delle Nazioni Unite, ha diretto interventi multidimensionali, fra gli altri, negli scenari del Chiapas, il Guatemala, il Kosovo e la Libia. Con l’incarico di manager alla Banca Interamericana di Sviluppo a Washington DC, ha gestito operazioni in ventisei stati membri, includendo realtà complesse come il Brasile, la Colombia e Haiti. Ha conseguito un Master in Business Administration (MBA) negli Stati Uniti, con specializzazione in knowledge management e knowledge for development. Senior Fellow dell’Università Nazionale Interculturale dell’Amazzonia in Perù, svolge attività di ricerca e docenza in teoria e politica della conoscenza, applicata allo sviluppo socioeconomico. Analista di politica estera per testate giornalistiche. Responsabile degli affari esteri ed europei dell’associazione di cultura politica Liberi Cittadini. Membro del comitato scientifico della Fondazione Einaudi, area relazioni internazionali. Ha impartito conferenze, e lezioni accademiche, in venti paesi del mondo, su migrazioni, protezione dei rifugiati, parità di genere, questioni etniche, diritti umani, pace, sviluppo, cooperazione, e buon governo. Autrice di libri e manuali pubblicati dall’Onu. Scrive il blog di geopolitica “Il Toro e la Bambina”.

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Il conflitto residuale siriano

Maddalena Pezzotti — Thu, 23 Apr 2020 20:43:29 +0000

Decimo anno di guerra. Cinque potenze mondiali e regionali coinvolte. Quasi 6 milioni di rifugiati – di cui 3.7 in Turchia, 1.5 in Libano, 600 mila in Giordania -, 6.2 milioni di sfollati interni. Più di 600 mila casi di tortura, 500 mila arresti arbitrari, oltre 50 mila desaparecidos, fra 320 e 500 mila morti, un terzo civili, esecuzioni extra-giudiziali nell’ordine delle centinaia di migliaia. Un panorama di città annientate dai bombardamenti.

L’80 per cento dei siriani, quattro volte di più che all’inizio del conflitto, vive sotto la soglia della povertà. La metà della popolazione dipende dagli aiuti della cooperazione umanitaria. L’economia e l’infrastruttura sono state distrutte, con un costo per la ricostruzione calcolato in 400 mila milioni di dollari. L’inflazione gallopante, derivata anche dalla crisi finanziaria del Libano, e le sanzioni, che impediscono il rifornimento di materie prime e derivate, si traducono in un impasse strutturale, con gravi conseguenze nella vita quotidiana di quanti sono sopravvissuti alla violenza.
Il 25 per cento del paese rimane fuori dalla gestione del governo e, nonostante tutto, continuano scontri permanenti di una battaglia residuale contro le milizie ribelli. L’ultimo bastione di opposizione al presidente Bashar el-Assad si trova concentrato nella provincia nord-occidentale di Idlib. I turchi, presenti in dodici punti di osservazione, sono stati incaricati dell’offensiva dell’asse Damasco-Mosca-Ankara. Due terzi delle milizie, circa 30 mila volontari, sono costituite da membri del gruppo Hayat Tahrir al Sham, ramo siriano di al-Qaida, succeduto al declino dell’Isis, suo concorrente ideologico. Resistono in un’area abitata da 3.5 milioni siriani e hanno creato un’amministrazione locale. La maggioranza è confluita a Idlib da altre zone, dove i jihadisti sono capitolati, e ora non sanno dove riparare.
La lotta contro il sedicente stato islamico, e la sua base territoriale, consolidata a cavallo tra Siria e Iraq dal 2013 al 2019, è stata l’unico denominatore comune dei principali attori di questa drammatica vicenda. Il califfato nero è stato sconfitto sul piano militare, tuttavia, la liberazione di Idlib sembra essere interminabile. Gli Stati Uniti, durante l’amministrazione di Donald Trump, si sono ritirati dallo scenario, trasferendo in via definitiva 2 mila soldati, mentre Teheran e Mosca continuano a difendere i propri interessi geopolitici. Nella provincia costiera di Latakia sono state installate basi aeronavali, l’unica presenza del Cremlino nel Mediterraneo, per l’appoggio aereo ininterrotto dal 2015.
Al-Assad si propone di essere rieletto in uno stato che è divenuto un protettorato russo e iraniano, parzialmente occupato dalla Turchia – che persegue l’obiettivo di occupare il vuoto lasciato dagli americani -, e con 40 mila curdi armati, alleati terrestri degli Stati Uniti, trincerati nei giacimenti petroliferi del nord-est. L’aviazione israeliana, con l’avvallo di Washington, ha già sferrato attacchi nell’ordine delle migliaia e non cessa di bersagliare le truppe sciite libanesi e iraniane, attive in Siria dal 2012, arrivando a colpire le postazioni di Teheran non lontano da Damasco.
Secondo stime recenti, l’esercito siriano è passato a controllare il 65 per cento del suolo nazionale nel 2019, rispetto al 35 per cento del 2017. D’altra parte, solo un esito positivo delle negoziazioni di Damasco con i curdi potrebbe bloccare l’espansione dell’alleato turco, intenzionato a mantenere una zona cuscinetto oltre la propria linea di demarcazione, e garantire un comando del 90 per cento. I curdi hanno guadagnato dal 14 al 25 per cento. Gli insorti, invece, hanno perso dall’11 al 10 per cento. L’Isis, negli stessi anni, si è ridotto dal 40 allo 0.5 per cento, ma permangono 3.500 terroristi, di cui 700 stranieri, a est dell’Eufrate, nell’antico centro operativo di Abu Kamal, contiguo ai principali giacimenti di idrocarburi.
Rimangono aperti quattro fronti sul confine con la Turchia, l’Iraq, l’Iran e le alture del Golan, occupate da Israele e il riconoscimento internazionale del regime resta condizionato all’apertura di un negoziato di pace auspicato dall’Onu come l’unica via per una pace sostenuta nel tempo. Mentre al-Assad orchestra un avvicinamento diplomatico e commerciale agli Emirati Arabi Uniti e la Giordania, antichi sostenitori dell’opposizione, l’Iran, su pressione dei russi, ha ritirato 20 mila combattenti, includendo rinforzi afghani e pachistani, e Hezbollah ha ripiegato parte dei suoi effettivi che erano arrivati a superare le 8 mila unità. Gli sforzi della Russia sono volti a evitare un contagio della guerra israelo-iraniano in Siria in Libano e Iraq.

Maddalena Pezzotti

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Si può prescindere dalla Russia in Medio Oriente?

Maddalena Pezzotti — Fri, 24 Jan 2020 09:06:04 +0000

Spesso si legge della sorpresa espressa da varie fonti per il ruolo consolidato dalla Russia in medio oriente, soprattutto in contrasto con l’atteggiamento erratico degli Stati Uniti. L’anomalia, tuttavia, non risiede nel suo attivismo, quanto nell’assenza prolungata, che ha preceduto questo grande ritorno.

Dall’intervento in Siria, che ha rovesciato il corso degli eventi in maniera rapida e inaspettata, quando le sorti di Bashar al-Assad, confrontato da gruppi di opposizione sostenuti dagli Stati Uniti, sembravano ormai scritte, la Russia è quasi ovunque con la sua diplomazia e apparato bellico. Donald Trump ha ringraziato Vladimir Putin per il concorso nell’eliminazione di Abu Bakr al-Baghdadi, considerato uno dei suoi maggiori successi. Israele e Turchia si trovano truppe russe ai loro confini. In questi giorni, è stata la mediazione russa e turca a permettere l’organizzazione della conferenza di Berlino sulla Libia, e saranno loro a garantire il blocco delle forniture di armi e determinare la possibilità del cessate al fuoco. La Russia ha confermato l’invio di un contingente di interposizione, con l’approvazione delle Nazioni Unite.

La Russia si era ritirata dall’area, nella seconda metà degli anni ottanta, a seguito della dissoluzione dell’Unione Sovietica, e per due decadi, gli Stati Uniti avevano imposto, senza ostacoli, la propria visione politica. La scesa in campo in Siria è stata una manovra necessaria, che ha preso le mosse dall’ultimo lembo di influenza rimastole, e che ha obbligato Washington a coordinare le proprie azioni con Mosca. La guerra all’Isis ha rappresentato, allo stesso tempo, una esigenza, e una scusa per entrambe le potenze, affinché si ricalibrassero nello scenario geopolitico.

Fin qui, l’operazione si è risolta in un’affermazione su diversi fronti. La Russia ha riconquistato la preminenza che deteneva l’Unione Sovietica all’indomani della seconda guerra mondiale, all’epoca materializzata, per esempio, nell’invasione dell’Afghanistan, e ancora nell’appoggio a Palestina, Egitto e Siria, in momenti topici della storia contemporanea. L’industria militare russa ha avuto modo di testare nuovi mezzi poi commercializzati nelle facoltose monarchie del petrolio, in primis l’Arabia Saudita, facendo cassa per le finanze in sofferenza della difesa. Putin si è, inoltre, dimostrato un alleato leale, a differenza di Trump. Mosca si è anche resa indispensabile nei colloqui, con l’ampio riconoscimento di Iran, Israele e Arabia Saudita.

La partita, però, è insidiosa. La Russia deve condurre le parti a un consenso, se vuole guadagnare l’immagine di negoziatore internazionale e aprire le lucrative porte della ricostruzione alle proprie imprese. Le relazioni intraprese con paesi arabi, e non, hanno portato alla vendita di armamenti, e la firma di contratti con il monopolio Rosatom, per la costruzione di centrali nucleari in Iran, Turchia ed Egitto. D’altro lato, i sauditi si aspettano una mano nella loro rivalità con gli iraniani, Hezbollah non cede nel conflitto di bassa intensità con Israele, e gli israeliani pretendono che contenga l’Iran. Per portare a casa il risultato, il Cremlino deve tutelare la sicurezza di Turchia e Israele.

Bisogna considerare che il medio oriente post-americano è un teatro incerto e volatile e la Russia non pretende di colmare tutto il vuoto lasciato. Il rapporto tra i due è funzionale, e non esclusivamente concorrenziale. Mosca torna a occupare una posizione di rilievo, dal medio oriente al nord Africa e il golfo persico, mentre Washington riformula la politica estera, sulla base di mete realistiche e produttive. Oltre a ciò, si sono venuti identificando ambiti in cui gli interessi sono compatibili o coincidenti, come l’accordo sul nucleare iraniano del 2015.

Questo approccio è più pragmatico di quello adottato dalle amministrazioni di Bill Clinton, George W. Bush, e Barack Obama, fallito perché, sia quando conciliatorio sia quando di attrito, era basato sull’illusione che gli Stati Uniti potessero convincere od obbligare la Russia ad abbracciare la propria idea di ordine globale. Anche se il potere del Cremlino, e di Putin, dovessero declinare, il paese rimarrà sempre un attore chiave, grazie alla centralità geografica in Eurasia, la disponibilità di risorse naturali, l’esercizio del veto al consiglio di sicurezza, e l’alta qualità del capitale umano, nonché la capacità di influenzare questioni di importanza strategica ed economica per gli Stati Uniti, e finanche di distruggerli, in soli trenta minuti. La Russia non abbandonerà i propri obiettivi vitali, e Trump dovrebbe, se non riaccogliere lo spirito di cooperazione dell’inizio del suo mandato, perlomeno mantenere una tattica di competizione controllata, per ridurre il rischio di confronti diretti e indiretti e assicurare stabilità in medio oriente.

Maddalena Pezzotti

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